ESTUDIO – Inventario de las propuestas de seguridad
ciudadana en Venezuela (1990-2017)
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(1990-1999) Crisis institucional
Del Caracazo al Código Orgánico Procesal Penal

Los años 90, la última década del siglo XX, a nivel internacional fue un período de grandes cambios políticos, marcados por la desintegración de la Unión Soviética, los cambios en los países de la llamada “cortina de hierro” y la reunificación de Alemania.

En Venezuela, durante la década de los 90, gobernaron el socialdemócrata Carlos Andrés Pérez, quién no concluye su mandato y es destituido en mayo de 1993. Asume como presidente encargado por un par de semanas el presidente del Congreso Octavio Lepage; luego es designado por el Congreso Ramón José Velásquez para culminar el mandato restante. El socialcristiano Rafael Caldera, ahora por Convergencia, llega por segunda vez a la presidencia en febrero de 1994 y le entregará la banda presidencial a Hugo Chávez, del Movimiento Quinta República, el 2 de febrero de 1999.

En el año 1992, se ejecutaron dos intentos de golpe de estado. El primero el 4 de febrero, realizado por un grupo de militares comandados por cuatro tenientes del ejercito: Hugo Chávez, Francisco Arias Cárdenas, Yoel Acosta Chirinos y Jesús Urdaneta. Posteriormente, el 27 de noviembre se lleva a cabo un segundo intento infructuoso de golpe de Estado. En esta ocasión en la conspiración participaron civiles y militares. Los nombres más destacados de este intento fueron Hernán Grüber  Odremán,  Luis  Enrique  Cabrera  Aguirre,  Luis  Reyes  Reyes,  Francisco Visconti Osorio; y los partidos políticos Bandera Roja y Tercer Camino.

Entre el 89 y el 94 se produjo un importante deterioro institucional. Con los golpes de Estado del 92 se rompen las reglas de juego del acceso al poder y esto se refleja en un incremento de la tasa de homicidios, las políticas de seguridad son reactivas. La política criminal no logró captar el cambio cualitativo de la criminalidad en Venezuela ocurrida con el Caracazo. No se entendió su magnitud y el quiebre institucional ocurrido. Se duplica la tasa de homicidios en esos cinco años. Hay una diferencia en la realidad, pero no en la respuesta policial que se ofrece. Existe desconcierto en el Estado. Desde algunos sectores se atribuye el problema de la criminalidad a la migración de colombianos y existía una caracterización del perfil del delincuente, manifestada en represión hacia los pobres, jóvenes, mestizos, estigmatizando a un sector de la población. Se hacían redadas que a veces tenían que ver con la criminalidad y a veces con la recluta para el servicio militar obligatorio.

Durante el segundo gobierno del presidente Carlos Andrés Pérez, interrumpido en 1993 y caracterizado por el debilitamiento de la institucionalidad, hubo un incremento en la tasa de homicidios y una ausencia de políticas de seguridad, que llevó a la represión sistemática de ciertos grupos sociales y a la atribución de la responsabilidad de la criminalidad a los colombianos.  Las principales acciones se centraban en las policías, redadas e intervención de cárceles.

Con el segundo gobierno del presidente Rafael Caldera, se busca la reinstitucionalización del Estado. Se produce la incorporación de diferentes grupos sociales y políticos que se sumaron a lo que habían sido los actores tradicionales. El partido político Movimiento Al Socialismo (MAS), se ocupó de los temas de seguridad, con la intención de hacer propuestas diferentes, centradas en pacificar, tranquilizar al país y bajar la conflictividad5. En esta etapa los homicidios bajaron. Las estrategias del gobierno en este momento se orientaron a un mayor control y descentralización de las policías y a la suspensión del otorgamiento6 de portes de armas.    Sin  embargo,  no  hubo  planes  públicos  nacionales,  las  acciones  del gobierno nacional se orientaron más como gestos simbólicos.  Tal fue el caso de los anuncios de operativos policiales.

  • El 19 de julio estalla un sobre bomba en la Corte Suprema de Justicia y el 18 de agosto explota un carro bomba el en el estacionamiento del Centro Ciudad Comercial Tamanaco  (CCCT),  que  provocó  tres  heridos.  Las  explosiones forzaron bajas en la Bolsa de Caracas y en los mercados internacionales en los cuales cayeron los precios de bonos del Estado venezolano. Se conoció la modalidad de terrorismo financiero.
  • El 23 de junio de 1995 en la calle Chivacoa de la urbanización San Román, en Caracas, un intento de atraco se convierte en una toma de rehenes. Acuden en desorden los cuerpos policiales y se intenta un rescate. La operación falla, cinco personas resultan muertas, policías, rehenes y delincuentes.
  • Menos de un año después, se repite otra situación de rehenes, esta vez en la urbanización Terrazas del Ávila, en Caracas. Un atraco en el edificio Mi Refugio, se convierte en toma de rehenes. Acuden los cuerpos policiales, la prensa, comienzan negociaciones, transmitidas en vivo por los canales de televisión. Se logra  la  entrega  de  uno  de  los  delincuentes. Se  intenta  un  rescate, pero fracasa. Mueren el secuestrador y la rehén.
  • El secuestro en Cúa fue otra toma de rehenes ocurrida el 5 de abril de 1998 en esta población del estado Miranda, cuando un joven de 18 años intentó asaltar una panadería. La muerte del delincuente fue transmitida en vivo en televisión y portada de la revista Time.
  • Hernán  López  Ortuño,  alias  “Hernancito”,  fue  uno  de  los  más  célebres delincuentes de finales de los años 90, por ser protagonista de dos de los crímenes  más  sonados:  el  asesinato  del  beisbolista  de  las  grandes  ligas, Gustavo Polidor, frente a su esposa e hijo de 2 años, y ser uno de los secuestradores de la toma de rehenes ocurrida en la urbanización caraqueña de Terrazas del Ávila.
  • Iniciando  el  año  1999,  el  caso  de  Antonio  Nagen,  industrial  venezolano secuestrado en Caracas, financista de la campaña electoral de Hugo Chávez y entregado en la frontera al ELN. El presidente envía al capitán de corbeta Ramón Rodríguez Chacín, como emisario, para acordar las facilidades y términos del pago del rescate que la familia del secuestrado haría a los plagiarios.   Esta nueva figura de “mediación” del Estado en los casos de secuestros cometidos por la guerrilla colombiana en territorio venezolano se prolongó hasta el año 2002.
  • Las desapariciones forzadas en la tragedia del estado Vargas fueron casos de violaciones a los derechos humanos ocurridos durante la tragedia ocasionada por las lluvias en diciembre de 1999, contra los ciudadanos José Rivas, Marco Monasterio, Oscar Romero y Roberto Hernández, quienes presuntamente desaparecieron  en  manos  de  agentes  de  distintos  cuerpos  de  seguridad pública, entre las fechas del 21 y 23 de diciembre de 1999 (Provea, 2018).

Para el año 1999 Venezuela contaba con 24,3 millones de habitantes, un PBI per cápita de 4.077,50 U$ y un Producto Interno Bruto de 182,8 miles de millones de U$ (Banco Mundial, 2018). El precio del barril de petróleo Brent se había recuperado y rondaba los 25 $ después de haber sufrido una caída a los 9,64 $ en enero de ese año (Expansión, 1999). La tasa de homicidios había ascendido a 25 por cien mil habitantes, con un total de 5.968 casos de homicidios ocurridos a nivel nacional.

Tabla 2: Número y tasa de homicidios en Venezuela para el período 1990 – 1999

Año No. de homicidios Tasa x 100 m/h
1990 2474 13
1991 2502 13
1992 3366 16
1993 4292 21
1994 4733 22
1995 4481 21
1996 4961 22
1997 4225 19
1998 4550 20
1999 5968 25

Fuente: Estadística del Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalística (CICPC). Elaboración Paz Activa

Tabla 3. Número de casos de secuestros conocidos. 1990-1999

Año No. de Casos
1990 35
1991 54
1992 44
1993 57
1994 58
1995 51
1996 74
1997 59
1998 50
1999 44

Fuente: CICPC y Asociación Civil Venezuela Segura

La desconfianza en los cuerpos policiales o el temor a represalias por parte de los grupos delictivos hacen que el delito de secuestro posea una cifra negra muy alta. Debido a ello, son fundamentales las encuestas de victimización que puedan arrojar un indicador sobre la cantidad de delitos que ocurren en el país.

En materia penitenciaria resultó emblemático durante este período el caso del Internado Judicial de los Flores Catia, popularmente conocido como “Retén de Catia”, en Caracas. Su capacidad estaba diseñada para albergar 750 privados de libertad, pero llegó a alojar a 3.618 internos. Durante el fallido golpe de estado del 27 de noviembre de 1992, ocurrió un evento violento sin cifras exactas de muertos; fuentes oficiales indicaban que eran 63 muertos, el Gobernador de Caracas señalaba más de 100 mientras que el diario El Nacional informaba de más de 200.

Entre 1992 y 1998, el ámbito legal se convirtió en el foco principal para abordar el creciente problema de seguridad ciudadana, en estos años se produjo una “hipertrofia” de instrumentos legales, pero sin el correspondiente esfuerzo para su implementación y aplicación. Entre 1992 y 1998 fueron aprobadas:

  • Ley sobre Libertad Bajo Fianza (1992)
  • Ley de Beneficio en el Proceso Penal (1993)
  • Ley de Redención Judicial de la Pena por el Trabajo y Estudios (1993).

Analizando este conjunto de leyes, se señala como antecedente la Ley de Sometimiento a Juicio y Suspensión Condicional de la Pena, vigente a partir del 24 de marzo de 1980, que incorporó al sistema procesal el llamado “régimen de prueba”. En la práctica, los jueces terminaron cediendo muchas de sus competencias a la policía, especialmente a la Policía Técnica Judicial. No obstante, fue importante porque superaba el Código de Enjuiciamiento que era un instrumento represivo, donde la persona era detenida y luego se investigaba, por lo que se aportó en la flexibilización de este punto. Si la pena no superaba 5 años de privación de libertad, era juzgada en libertad. En agosto de 1993 entra en vigor la Ley de Beneficios en el Proceso Penal, que reguló de forma más técnica la Suspensión Condicional de la Pena pasando a denominarse suspensión condicional de la “ejecución” de la pena (SCEP).

En 1994, el ministro del Interior Ramón Escovar Salom introduce ante el Congreso Nacional el Proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana. La Exposición de Motivos recoge las orientaciones básicas del Proyecto. Define los casos de contravención e incorpora elementos nuevos de la violencia como los referentes a los que se disfrazan o esconden su identidad detrás de cualquier medio como el caso de los «encapuchados». El proyecto de ley incorpora disposiciones en torno a los jueces ilícitos, a los indocumentados, a los que mediante el ocio sistemático o las acciones callejeras irregulares pueden estar en capacidad de perturbar la tranquilidad pública.

A finales de noviembre 1996, el Fiscal General presentó al Congreso el anteproyecto de Ley de Peligrosidad Social y Protección Ciudadana, para sustituir la Ley de Vagos y Maleantes, respondiendo así a la presión social y académica existente sobre esa herramienta legal. Juan Manuel Mayorca, jefe de la cátedra de Criminología de la Universidad Central de Venezuela, y Rafael Angel Viso, profesor de la Universidad Católica Andrés Bello, entregaron al Fiscal General, Iván Darío Badell, el anteproyecto de Ley Orgánica de Peligrosidad Social y de Seguridad Ciudadana. Viso explicó que el proyecto de ley desarrolla el punto C del Plan Nacional de Prevención del Delito, que se presentó en el Ministerio de Justicia y se expuso públicamente al país en abril de 1995. En diciembre de ese año el Gobierno introducirá en el Congreso un proyecto de Ley de Coordinación de Servicios del área metropolitana buscando regular la coordinación de los distintos servicios, en particular los relacionados con seguridad ciudadana.

En agosto de 1997, la organización Amnistía Internacional hizo público un informe señalando que la Ley de Vagos y Maleantes infringía la Constitución y la obligación del país de cumplir los tratados internacionales. Finalmente, en 1998, luego de una decisión de la Corte Suprema de Justicia que la declaraba inconstitucional, se deroga la Ley de Vagos y Maleantes. Inmediatamente después de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, el Ministerio de Relaciones Interiores ordenó la suspensión del mecanismo de redadas policiales en los barrios y sectores populares de las ciudades. En la Comisión de Política Interior del Congreso existían cinco proyectos para sustituirla. El Código Orgánico Procesal Penal, COPP, fue finalmente aprobado el 23 de enero de 1998 por el extinto Congreso de la República.

Entre 1990 y 1999, las acciones se orientaron fundamentalmente a cambiar los marcos legales. Algunos quedaron en propuestas como el anteproyecto de Ley Orgánica sobre Peligrosidad Social y Seguridad Ciudadana de Rafael Ángel Viso y Juan Manuel Mayorca, la cual fue llevada a la Comisión de Política de Interior del Congreso, pero nunca fue discutida. El ministro de Interior y Justicia del gobierno del presidente Caldera, Ramón Escovar Salom, también realizó un intento de definición de política pública de seguridad, pero tampoco se llevó a la práctica. La Agenda Venezuela fue el Plan de la Nación durante el segundo mandato del presidente Caldera. En ella se asumió que la inseguridad y el crimen eran resultado del deterioro social y económico, por tanto, había que mejorar las condiciones sociales para combatir la delincuencia. Se estima que fue una política errada, capitalizada por los militares para asumir funciones en materia de seguridad ciudadana.

En 1999 se formuló el Plan Nacional de Desarme Carcelario y en el 2001 el Ministerio de Interior y Justicia propone el Plan Nacional de Control de Armas que se inicia con la primera ley de desarme.

El 1º de julio de 1999 entra en vigencia el nuevo Código Orgánico Procesal Penal. Al aplicar los beneficios y normativas de ésta herramienta legal, el problema del hacinamiento carcelario disminuye radicalmente. La población penitenciaria de 22.914 personas, se reduce en pocos meses a 14.196. Cerca de 9.000 personas salen en libertad sin ningún tipo de seguimiento, programas de reinserción o atención post penitenciaria. El COPP sería en los años venideros modificado varias veces, sin suponer una reducción en los índices de criminalidad.

El cambio resultante por la aprobación e instrumentación del nuevo Código Orgánico de Procesamiento Penal, COPP, fue importante durante los primeros años de gobierno de Hugo Chávez. El nuevo COPP se gestó durante años9. En 1993 se iniciaron debates para impulsar reformas y en 1995 se incorporan asesores internacionales. Dos de sus principales planteamientos, constituyeron avances novedosos. El Código debía abrir espacios para la participación ciudadana a través del sistema de escabinos y jurados; y por otra parte, el representante de la Fiscalía General de la República queda instituido como el titular de la acción penal. A pesar de la existencia de recursos nacionales e internacionales para realizar la actualización y adaptación humana y técnica al COPP en los sistemas policiales, judiciales y penitenciarios, su instrumentación no fue la más adecuada. En los años siguientes el COPP fue modificado seis veces (2000, 2001, 2006, 2008, 2009 y 2012).

A finales de marzo de 1999, el Gobierno inició el Plan de Seguridad Ciudadana que comenzó en Caracas y parte del estado Miranda. El ministro de Relaciones Interiores, Luis Miquilena, explicó que contarán con el apoyo de las policías de España, Francia y Alemania porque Venezuela necesita modernizar la actuación de sus cuerpos policiales. El MRI sería el ente rector y «supremo coordinador» de todos los cuerpos de seguridad del Estado, y supervisará la actividad policial por intermedio del director nacional de Coordinación Policial, los gobernadores y los alcaldes. Los 24 estados del país conformarán, cada   uno, una «zona de operaciones policiales», que será comandada por un alto oficial de la Guardia Nacional y supervisada por un Comité Regional de Seguridad Ciudadana, presidido por el gobernador de la entidad e integrado por el secretario de gobierno, y los jefes de PTJ, DISIP, Tránsito Terrestre, Onidex, policía estadal, prefectos, jefes civiles y representantes de las asociaciones vecinales. Los comandantes de la Guardia Nacional fungirán, en cada estado, como director regional de coordinación.

En agosto de 1999, el presidente Hugo Chávez anunció que se reuniría con las autoridades de los organismos policiales que conforman el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, iniciado el pasado 31 de marzo, con el fin de evaluar la incidencia de la aplicación del Código Orgánico Procesal Penal en el aumento del índice delictivo en el país, y buscar salidas al problema. Señaló el Presidente:

“Es necesario que incrementemos acciones para bajar el índice delictivo que ha aumentado mucho en todo el país y que podría recurrirse a unidades militares especializadas para ayudar a combatir el alto índice delictivo”.

INVENTARIO – Propuestas de Seguridad Ciudadana en Venezuela (1989-2017)


Luisa Berlioz-Paz Activa